Utredningen Hållbara vattentjänster SOU 2018:34
Det finns förslag om att utredningen som också har remissbehandlats nu skall bli föremål för bearbetning med en lagrådsremiss och därefter skall regeringen lämna ett förslag till riksdagen för att behandlas innan det kan bli lagändringar. Utredningen har sådana brister att den inte bör ligga som grund för det fortsatta lagstiftningsarbetet. Utredningen har dels kommenterat § 6 i vattentjänstlagen samt även förslag till nya uppgifter för olika myndigheter. Efter att ha haft kontakt med ett femtiotal fastighetsägare som har fått sina anläggningar underkända så kan jag konstatera att nuvarande bedömning av befintliga små avloppsanläggningar inte är rättssäkert. Bedömningen skiftar från kommun till kommun därför att det saknas riktlinjer hur anläggningar skall bedömas. Jag kommer i det följande att ta upp delar som visar att utredningen antingen har haft fel utgångspunkter när de behandlade problematiken eller att den inte överhuvud taget berör det som är de verkliga problemen.
Utredningens utgångspunkter
Utredningen konstaterar att enskilda avloppsanläggningar utgör miljöfarlig verksamhet och skriver ”Eftersom små avlopp är en sådan miljöfarlig verksamhet omfattas de av samma regler som betydligt större och inte lika vanligt förekommande verksamheter”. Det är en felsyn att oreserverat jämföra små avloppsanläggningar med andra och större miljöfarliga verksamheter Visserligen har småavlopp hamnat under Kap. 9 i miljöbalken som avser miljöfarlig verksamhet och här nämns också i § 1 avloppsvatten och § 2 spillvatten. Det är olyckligt att små avlopp har hamnat här eftersom avloppsvatten innehåller endast näringsämnen som inte bör betraktas som miljöfarligt avfall såsom persistenta kemikalier och giftiga tungmetaller. Även om avloppsvatten från små avlopp omfattas av försiktighetsprincipen i miljöbalken så är påverkan utan någon egentlig betydelse. Vattentjänstlagen § 6 ställer till problem med sitt demokratiska underskott, men detta löser inte utredningen när man föreslår att man skall ha samråd om det är ett större antal fastigheter som kommer att beröras .Problemet är att då blir den enskilde fastighetsägaren inte sakägare och kommer med sin röst inte kunna påverka sitt ärende. Även om det är juridiskt krångligt så får man inte ducka för fastighetsägarens situation som kan tvingas att betala en anslutningsavgift till det kommunala VA nätet som ofta rör sig om 200 000 kronor trots att man kan bevisa att man har en fungerande VA anläggning.
Men den allvarligaste kritiken mot utredningen är att den utgår ifrån att alla enskilda avloppsanläggningar har sådana brister att de måste åtgärdas. Vilken evidens eller bevis finns att enskilda avloppsanläggningar skapar olägenheter vad avser människors hälsa eller den lokala miljön. Min erfarenhet är att det är ytterst ovanligt att någon kommun har hänvisat till att anläggningen måste förbättras på grund av att den medför olägenheter. Kan man inte bevisa att enskilda avloppsanläggningar medför miljöproblem så finns det inget behov av att påskynda kontrollen.
Det som dessutom saknas i utredningen är hela processen med vitesförelägganden som kommunerna ägnar sig åt för att tvinga fastighetsägaren att göra som kommunen säger trots avsaknad av naturvetenskaplig evidens. I två domar har domstolarna slagit fast hur miljöbalken skall tolkas och som direkt berör tillsynsarbetet .Den första domen är från Mark och miljödomstolen i Växjö M 4660-20 som säger ”För att ett föreläggande eller förbud enligt denna paragraf ( 4 MB) ska kunna ges så krävs att en skada eller olägenhet kan konstateras”. Det räcker inte med att man tror att anläggningen inte fungerar utan kommunen måste kunna påvisa att anläggningen ger upphov till någon skada som påverkar människors hälsa eller skapar en olägenhet vad avser den lokala miljön. Dom nummer två har avkunnats av Mark och miljööverdomstolen MÖD nr 4447-20 som anger ” att en tillsynsmyndighet måste ange vilka brister en anläggning har och åtminstone att det finns tecken på en olägenhet” Detta betyder att kan man inte påvisa någon olägenhet så kan man inte heller underkänna anläggningen.
Övergödning
Sverige har som ett nationellt mål Ingen övergödning av hav, sjöar och vattendrag. Men hur uppnår vi detta mål? För att kunna uppnå detta mål måste man veta vilka mekanismer som ligger bakom övergödning. Fosfor är ett grundämne som människor, djur och växter behöver för att kunna växa. Om fosfor kommer ut i stora mängder i recipienter så kan det bidra till övergödning med algblomning som följd. Mekanismerna bakom är att blir halten av fosfor för hög i vattnet så kan cyanobakterier växa till. Dessa tar sitt behov av kväve från luften för att hålla balansen mellan fosfor och kväve. Dessa bakterier lever en kort tid och sedan dör de och faller till botten där de förbrukar allt syre vid nedbrytningen. Den syrefria miljön bidrar till att svavelväte bildas som frigör fosfor i bottensedimenten och balansen rubbas på nytt med efterföljande algblomning
Det finns recipienter som drabbas av övergödning och därför bör man minska fosfortillförseln till dessa sjöar och strandnära havsområden. Ett effektivt sätt att göra dessa recipienter friska igen är att genomföra reduktionsfiske som innebär att man kan fiska upp med trålning tiotals ton med vitfisk (braxen och mört) Med denna åtgärd kan man radikalt förbättra situationen i övergödda sjöar. Men idag är problemet det omvända att allt fler sjöar blir oligotrofa (näringsfattiga) vilket gör att fisken minskar i dessa sjöar. Dessa sjöar skulle må gott om man istället tillförde avloppsvatten efter slamavskiljning. Denna analys av näringsbalansen borde göras i flera sjöar.
Kan enskilda avloppsanläggningar bidra till övergödning? En familj på fem personer som bor permanent på en fastighet släpper ut cirka ett kilo fosfor på ett år och är det frågan om ett fritidsboende så rör det sig om något hundratal gram under ett helt år. Som jämförelse kan man ta lantbrukaren som gödslar sin åker med 15 – 20 kilo fosfor per hektar.
Den fosfor som finns i toalettvattnet består av fosfatjoner som är negativt laddade och när de kommer ut i marken vid utsläppspunkten möter de joner som innehåller järn, aluminium eller kalk som är positivt laddade vilket medför att det uppstår en stark kemisk bindning av fosfor. Detta innebär att fosfor binds inom några tiotal meter och denna fosfor kan inte vandra vidare och orsaka övergödning. Denna lilla mängd fosfor som kommer från enskilda avloppsanläggningar kan inte orsaka övergödning. Varför har inte utredningen beaktat marken retentionsförmåga? Havs och vattenmyndigheten säger i sin GIS rapport att finns det ingen recipient inom hundra meter från utsläppspunkten så binds all fosfor i marken. Eliminering av fosfor i avloppsvatten sker genom att det binds till andra ämnen. Huvudfrågan blir om marken genom retention förmår att binda den lilla mängd fosfor som enskilda avlopp ger upphov till eller kommer fosfor att kunna vandra kilometervis för att orsaka övergödning? Det går inte att runda denna fråga om svaret skall ligga till grund för ny lagstiftning.
Stora tillskott av fosfor till recipienter sker idag när skyfall orsakar bräddningar i det kommunala VA nätet som kan röra sig om miljontals liter orenat avloppsvatten som släpps ut direkt i recipienter. Dålig kommunal planering som inte klarar av dessa problem borde rendera i så stora miljöavgifter att kommunerna skulle stimuleras att förebygga problem med bräddning och på så sätt komma billigare undan.
Algblomning i stor skala kan också ske i anslutning till skogssjöar när man gör kalhyggen. och regnvatten frigör humus som innehåller järn som kan vara en brist hos cyanobakterier som nu får möjlighet att föröka sig i stor skala och orsaka stora algblomningar.
Utredningen är medveten om att fosfor spelar en viktig roll med följande kommentarer ”Fosfor binds hårdare i marken än kväve. Fosfor har en hög kemisk reaktionsförmåga och finns därför inte som fritt grundämne i naturen. Varförhar utredningen inte dragit logiska konsekvenser av dessa slutsatser
Underkännande av avlopp
Det vanliga är att miljöinspektören gör ett besök på fastigheten men det finns också många exempel på att miljöinspektören vid sitt skrivbord förutsätter att fastighetsägaren inte har en fungerande anläggning och kräver att den skall godkännas på nytt. Frågan är om ett gammalt godkännande som utgick från den tidens tekniska krav gäller även idag? Vissa hävdar att dessa tillstånd inte gäller och därför måste man söka om ett nytt tillstånd. Andra anser att tillstånden gäller även idag om kommunen inte kan bevisa att anläggningen ger upphov till olägenheter. Vid besöket lyfter man på brunnslocket till trekammarbrunnen och i många fall har man synpunkter på om trekammarbrunnen fungerar och i ett utlåtande ger man uttryck för sina betänkligheter om att avloppsanläggningen troligtvis inte fungerar enligt nutida krav på avloppsanläggningar. Ett citat ” Miljöavdelningen bedömer att avloppsanläggningen inte renar avloppsvattnet tillräckligt från närings och smittämnen för att uppnå dagens krav på rening”. Detta agerande är felaktigt av flera skäl. För det första skall man inte ha synpunkter på själva anläggningens konstruktion eftersom myndighets krav skall vara teknikneutrala. Detta innebär att hur jag som fastighetsägare renar mitt avloppsvatten är min ensak.
Vilka bevis har kommunen på att min anläggning inte fungerar och hur skall jag som fastighetsägare kunna bevisa att anläggningen klarar dagens krav . Ett annat påstående som är vanligt förekommande är att det föreligger risk att olägen het kan uppstå. Det är en omöjlighet att kunna bemöta ett sådant påstående.. Vad myndigheten skall kontrollera är om anläggningen fungerar enligt de krav som finns. Om man underkänner anläggningen måste man samtidigt tala om hur jag som fastighetsägare skall kunna bevisa att jag har en fungerande anläggning. Man skulle exempelvis kunna erbjuda fastighetsägaren att genom provtagning mäta halten av fosfor vid utsläppspunkt. I de flesta fallen avvisar kommunerna denna möjlighet för då måste de godkänna anläggningen om man klarar kraven. Man svarar inte på frågan vad jag ska göra för att få min anläggning godkänd vilket medför långa rättsliga processer. Istället ägnar sig kommuner och domstolar åt att spekulera om att anläggningen troligtvis inte fungerar utan att ha de minsta bevis på dessa spekulationer.
Expertkonsulten
Vilka uppgifter skall konsulten ha? Utredningen anger ”Det ska inte handla om funktionskontroll”. Experten ska inte ta några prover, Experten ska vid besiktningen kontrollera anläggningen okulärt i de delar som är lättåtkomliga. Kraven på vad som ska ingå i besiktningen ska inte blir onödigt omfattande. Experten ska notera om det exempelvis finns brister i form av trasiga eller skadade delar synlig växlighet som indikerar läckage luktolägenhet oönskat stående vatten. Vi önskar påpeka. att om experten hade haft möjlighet att ta prover på avloppsvattnet så kunde fastighetsägaren bevisa att anläggningen fungerar. Om syftet hade varit funktionskontroll då hade det kunnat vara en tillgång men nu handlar det bara om en kostnad till ingen nytta. Om fastighetsägaren nekar tillträde till tomten får inte experten beträda tomten för då är det hemfridsbrott, vilket är åtalbart. En okulärbesiktning säger inget om funktionen och är därför helt bortkastad möda. Kravet på en ordentlig utredning faller alltid tillbaka på miljöinspektören enligt förvaltningslagen. Vad som i realiteten är ett stort problem är många miljöinspektörers dåliga kunskaper som inte kommer att förändras i någon större s utsträckning även om man engagerar konsulter .Miljöinspektörerna kommer även fortsättningsvis ha huvudansvaret för godkännande av avloppsanläggningarna. Likaväl som man behöver ett körkort för att köra bil så finns ett behov av certifiering som visar att man har de kunskaper som behövs.
Avloppsdeklaration
Vad skulle en avloppsdeklaration som utredningen föreslår tillföra för information som man inte har idag och som inte resulterar i ett stort byråkratiskt system som medför stora kostnader till ingen nytta.. Sedan 1950 talet har registrering av små avlopp skett där man haft en god kunskap om hur man anlägger ett avlopp som inte medför några miljöproblem. I kommunernas arkiv finns ofta protokoll på de politiska besluten som avgör godkännande och här finns också kontrollbesked om att anläggningen har besiktigas innan den lades igen. Vissa tidigare småkommuner har haft en bristfällig dokumentation av godkända avlopp därför att en stor del av dokumentationen har skötts av förtroendevalda som med ett handslag har bekräftat att avloppet är godkänt. Om man inte hittar godkännandet av gamla anläggningar är det inte liktydigt med att det inte har funnits ett godkännande och därför blir ett godkännande en sekundär fråga. Det som är viktigt att kontrollera är funktionen idag.
Kommunerna har ett antal register på alla fastigheter i kommunen digitalt och om det inte finns så kan man säkert koppla avloppsinformationen till något register. Att tro att en avloppsdeklaration löser några problem är blåögt. De flesta fastighetsägare med enskilda avlopp speciellt om de har några år på nacken kan inte ge någon detaljerad information om anläggningens funktion speciellt om det har skett ägarbyten. Man har den obligatoriska tömningen av slamavskiljaren och så länge det inte blir stopp i anläggningen så nöjer man sig med det. Om det skulle bli stopp i anläggningen är det självklart att fastighetsägaren åtgärdar det för att kunna använda sin fastighet. I samband med tömningen av slamavskiljaren så ger ofta entreprenören information till fastighetsägaren om slamavskiljaren inte verkar fungera och det naturliga blir då att fastighetsägaren åtgärdar eventuella problem.
Att skicka papper eller digital information till alla fastighetsägare löser inga problem och att införa en sanktionsavgift för fastighetsägare som inte lämnar in deklarationen verkar befängt om de uppgifter som man efterfrågar redan finns i kommunens register.
Handläggning
Den största bristen i utredningen är att man inte på något sätt berört den rättslöshet som många fastighetsägare upplever när deras anläggningar blir underkända. När miljöbalken trädde i kraft infördes ett nytt begrepp som heter omvänd bevisföring. Detta innebär att fastighetsägaren skall bevisa att man har en fungerande anläggning. Här blir miljönämnden både åklagare och domare som strider mot vår rättstradition. Nämnden underkänner din anläggning men du har möjlighet att överklaga beslutet inom tre veckor vilket du gör med kommentarer på det du tycker är fel. Samma tjänsteman som har underkänt din anläggning ska nu ta ställning till dina invändningar och du hoppas att få en dialog till stånd. Tjänstemannen vidhåller att han har gjort rätt och hänvisar till din möjlighet att överklaga till länsstyrelsen. Psykologiskt bär det emot att erkänna att man har gjort en felaktig bedömning och därför avvisar man de synpunkter som fastighetsägaren har. Överklaganden bör därför handläggas av någon annan person än den som ursprungligen utarbetat förslaget till åtgärder.
De flesta fastighetsägare är chanslösa när de hävdar sin rätt gentemot kommunen och domstolar därför att de inte har de fackkunskaper som behövs och anlita juridisk kompetens har man i de flesta fallen inte råd med. Även om kommunen har skyldighet enligt förvaltningslagen att hjälpa fastighetsägaren att kunna ta till vara sina intressen så förekommer det inte.
Viten
Klarar inte kommunen kampen mot fastighetsägarna så tar man till ett sista vapen, viten som endast ett fåtal fastighetsägare klarar att opponera sig mot.
En verklighetsbild : En fastighetsägare på västkusten som är pensionär fick sitt avlopp underkänt och han frågade vad han skulle göra för att få det godkänt men fick inget svar. Han överklagade kommunens beslut men var inte medveten om att kommunen hade ansökt hos mark och miljödomstolen att ett vite på 150 000 kronor skulle dömas ut om han använde sin avloppsanläggning efter ett visst datum. Frågan om anläggningen fungerar eller inte är ointressant i detta sammanhang därför att vitet är kopplar till om man använder en anläggning som kommunen dömt ut. En dag knackade det på hans dörr och utanför stod kronofogden och frågade om han fick komma in vilket beviljades. Inget av värde hittades så när man skulle gå upptäckte man en bil på gårdsplanen och frågan blev då vems som ägde bilen. Han svarade att den var hans varpå kronofogden la beslag på bilen. Bilens värde uppskattades till 30 000 kronor varför kronofogden begärde att resterande 130 000 skulle betalas genom införsel på pensionen , vilket genomfördes.
Vitets storlek har i detta sammanhang ingen anknytning till eventuell skada som anläggningen ger upphov till eller fastighetsägarens betalningsförmåga utan kommunerna brukar lägga vitesbeloppet på sådan nivå som det kostar att åtgärda anläggningen efter kommunens anvisningar Domstolarna ifrågasätter inte kommunernas krav på storleken på vitet när kommunen säger att vitets storlek brukar vara praxis i kommunen
Många fastighetsägare som genom provtagning har bevis på att deras anläggningar fungerar utan problem väljer trots det i alla fall att göra som kommunen begär för de orkar inte bråka med kommunen,
Som jämförelse på vitets storlek kan man ta sopskandalen i Botkyrka med ett sopberg som kommer att kosta 200 miljoner att ta bort och här låg vitet på 100 000 kronor.
Godkännandekrav
Vilka krav som kommunerna har på att godkänna anläggningar varierar mellan kommunerna. Ett vanligt krav är att man måste installera luftningsrör även på gamla anläggningar fast den syresättning som sker i markbädden är tillräcklig. Om det skulle stå någon decimeter med vatten i luftningsrören så underkänner man anläggningen fast det inte har någon betydelse för funktionen. Ett vanligt krav är att man vid hög skyddsnivå skall ta bort 90% av fosforn. När man frågar hur man kan mäta att reduktionen av fosfor har uppnått nivån och hur man skall bära sig åt för att genomföra denna reduktion så får man inte något svar. Beroende på hur mycket toaletten används så kommer reduktionen att variera. Ett avlopp som släpper ut ett par hundra gram fosfor på ett år får nivåer som knappt är mätbara. Även kravet på reduktion av kväve kan vara på 90% som blir en omöjlighet att bevisa för en del kväve avgår som gas. Många kommuner kräver att fastighetsägaren skall installera en fosforfälla som består av en säck som kan väga ett ton innehållande material som binder fosfor. En kranbil måste hämta säckarna och innehållet i säckarna betraktas som hushålls avfall vilket skapar problem vid den fortsatta hanteringen. Kostnaderna är stora men det värsta är att dessa fosforfilter ger mycket stora utsläpp av CO 2 både vid tillverkning, transport och hantering varvid klimateffekterna blir väsentligt större än miljönyttan av att ta bort några hundra gram fosfor.
På västkusten lyckades en fastighetsägare som har byggt ett kretsloppshus bevisa i domstol att hans utsläpp av näringsämnen i avloppsvattnet var mycket lägre än kommunens rening vilket medförde att han slapp att ansluta till det kommunala VA nätet. När han sedan önskade att få sin anläggning klassad som enskilt avlopp så återkom tjänstemännen med en kravlista på 26 punkter som skulle reglera driften. Även i Värmdö har en fastighetsägare fått en lång lista på vad som måste göras för att få avloppet godkänt. Det är både juridiskt fel och samhällsmässigt destruktivt att med miljöbalken som grund ålägga fastighetsägaren åtgärder som inte är förenliga med lagstiftningen.
Kretsloppsanpassning
Ett berättigat krav är att vi skall ta tillvara näringsämnena som kommer från våra enskilda avlopp.. Många fastighetsägare har slutna tankar där toalettvattnet samlas upp. En tankbil kommer och tömmer tanken och transporterar innehållet till närmaste reningsverk där det blandas med avloppsvatten från det kommunala nätet. Slammet som bildas i det kommunala reningsverket innehåller så många okända ämnen så det bör inte användas som gödsel på våra åkrar om det skall produceras livsmedel. Avloppsvattnet från slutna tankar innehåller för mycket vatten så näringsämnena blir alltför utspädda. Ett alternativ är att använda vacuum toaletter som endast behöver cirka en halv liter vatten vid spolning. Här skapas en produkt som lantbrukarna kan använda på sin åkermark istället för att använda konstgödsel. Om man använder skärande knivar i en pumpanordning får man en så finfördelad gödsel som efter hygienisering med urea blir bakteriefri inom en vecka Lantbrukare har utvecklat metoder för att producera användbar gödning och nu gäller det att koppla samman lantbrukare och de fastighetsägare som har vacuum toaletter eller torra lösningar. Här borde kommunerna påta sig en mycket aktivare roll. Det finns tyvärr många exempel på att vacuum toaletter används och tankbilar hämtar avfallet i tankarna men kör det till de kommunala reningsverken där man blandar denna fraktion med övrigt avloppsvatten och därmed förstör chanserna till ett kretslopp.
Sociala konsekvenser
Många människor med små ekonomiska förhållanden råkar ofta väldigt illa ut när kommunerna intensifierar kontrollen av befintliga avlopp. Därmed inte sagt att man inte skall se till att dåligt fungerande avlopp åtgärdas. Kan inte kommunen påvisa att avloppsanläggningen ger upphov till skada på människors hälsa eller skapar olägenheter den lokala miljön så borde man fundera åtminstone en gång till om man skall genomföra den juridiska processen som kan omfatta kommunalt beslut, överklagan till länsstyrelsen , överklagan till mark och miljödomstolen och överklagan till mark och miljööverdomstolen.
En verklighetsbild från södra Sverige: En fattig pensionär får sin avloppsanläggning underkänd utan att det går att påvisa några problem med funktionen. Det som var huvudskälet till att den underkändes var att den var gammal. Att den är gammal kan inte användas som enda skäl till underkännande. Fastighetsägaren ringde till miljöinspektören och berättade att hon hade inga ekonomiska möjligheter att bygga om anläggningen. Hon fick då rådet att lämna in sina två senaste deklarationer som skulle visa att hon inte hade några pengar. Motvilligt lämnade hon in deklarationerna men fick uppgift om att gick hon till banken och sökte ett lån på 150 000 kronor som hon fick nej på så skulle de inte kräva några åtgärder på avloppsanläggningen. När låneansökan behandlades blev lånebeloppet 30 000 kronor. Fast beloppet var mycket mindre så nekade banken lån därför att hennes inkomster var för låga. När miljöinspektören fick detta besked meddelade han att han inte skulle kräva åtgärder så länge hon bodde i fastigheten men hon skulle kollas varje år.
Pensionärer har ofta låga inkomster vilket medför att kan de inte betala en ombyggnad som kan kosta 150 000 kronor blir de tvungna att flytta när de inte kan få lån i bank vilket kan ställa till personliga tragedier
Laglighetsprövning
Utredningen bör inte bli föremål för laglighetsprövning som sedan kan läggas på riksdagens bord genom ett regeringsförslag därför att stora delar av utredningen är en ren skrivbordsprodukt och kommer inte att medföra några positiva förändringar. Vad som däremot borde ha högsta prioritet är att ta fram riktlinjer för hur man i kommunerna ska arbeta med små avlopp. Idag är länsstyrelserna överhopade med avloppsärenden som kan ta år att handlägga. Mark och miljödomstolarna gör det ofta lätt för sig genom att juristerna enbart bifaller kommunernas krav /utsago medan fastighetsägarens utsago enbart citeras utan att kommenteras. Vad kommunen anför tas som bevis på att kommunen har troligtvis rätt när man beslutade om förbud mot användning av anläggningen. Att fastighetsägarens inlaga inte kommenteras kan bero på att domstolen har andra viktiga ärenden att handlägga som stora infrastruktur projekt som kräver miljötillstånd och då kan man inte lägga så stor kraft på avlopps mål .Mark och miljödomstolarnas domar kan överklagas till Mark och miljööverdomstolen som måste bevilja prövningstillstånd innan man kan bevilja att målet tas upp. I väldigt många mål som är av principiell betydelse beviljar man inte prövningstillstånd trots att målet är av principiell betydelse. Det medför att kommunerna kommer även fortsättningsvis sväva i ovisshet om hur man skall tolka miljöbalken. Detta är allvarligt när den högsta lagtolkande myndigheten vad avser miljöbalken inte gör sina tolkningar. Orsaken kan även här vara att det är viktigare frågor som har förtur.
Bok
Vill du veta mer om hur kommunerna och domstolarna behandlar avloppsfrågor så har jag under tre är följt ärenden som har vandrat från de kommunala miljönämnderna till Högsta domstolen. Boken som ligger på nätet kan du hitta under rubriken Kommunernas myndighetsutövning
Roland Ekstrand
Svensk Klimatcertifiering
Tel 0704915496